La competencia como presupuesto de Desarrollo

En los países con sistemas económicos afines al modelo capitalista, es decir que organizan sus sistemas de producción y distribución de recursos, al menos en los aspectos más sensibles, sobre la base de una economía de mercado sujeta a la interacción de la oferta y la demanda a través de un sistema de precios y en un marco de libre competencia. 

Estos sistemas, con sus matices particulares, parten de la premisa de que EL MERCADO ES EL MEJOR ASIGNADOR DE RECURSOS, y esa asignación logra condiciones de eficiencia óptimas cuando se da en un marco de libre competencia, y siendo estos recursos por definición LIMITADOS, su asignación EFICIENTE no solo es conveniente en términos utilitarios, sino involucra incluso un sentido de justica, y es por ello que el rol de las políticas públicas orientadas a velar por ese marco competitivo reviste un carácter esencial y estratégico. 

Es así entonces que la libre competencia no se agota en un mero sistema de funcionamiento del mercado. La misma se constituye al mismo tiempo en una herramienta de política pública idónea para la generación de ingentes contribuciones a la sociedad, incentivando la innovación y la tecnología para cualificar la oferta de bienes y servicios a precios convenientes, y por los general menores que los existentes en aquello mercados en que la libre concurrencia está limitada por las fallas del mercado, o incluso ausente por razones estructurales, institucionales, o incluso culturales.

 
Toda económica de mercado requiere mínimamente 3 ejes pilares principales: 
un régimen de protección de la propiedad privada, 
un régimen de protección de los acuerdos (contratos); y 
un régimen de protección y promoción de la libre competencia como funcionamiento del mercado (porque los mercados a pesar de esto no actúan espontáneamente de forma competitiva, requieren incentivos y castigos) 

Hasta la entrada en vigencia de la Ley 4956/2013 (y su Decreto Reglamentario Nro. 1490/2014), y la puesta en marcha efectiva de su autoridad de aplicación (COMISION NACIONAL DE LA COMPETENCIA – CONACOM), el Paraguay se constituía en el único país del Mercosur que no contaba con un cuerpo legal específico que agrupara un complejo de normas que den forma a un sistema de regulación de la libre competencia, aun cuando dicho bien jurídico contaba con una arraigo constitucional emergente del Art. 107 de la Constitución Nacional.

La entrada en vigencia del marco normativo antes citado vino a llenar un vacío importante en el ordenamiento jurídico paraguayo, más aun en un mercado como el Paraguayo el cual, si bien se encuentra en un etapa de pleno desarrollo y expansión (incluso en el complejo contexto planteado por el Covid-19), sigue caracterizándose por una fuerte tendencia a la concentración, es decir a la existencia de agentes económicos que detentan altos grados de participación y control fáctico de los resortes del mercado respecto a ciertos productos y servicios, tanto en la línea de oferta como en la de la demanda; situación ésta que si bien es normal que se dé en economías pequeñas, requiere de un monitoreo cuidadoso por parte de la autoridad de competencia a fin de evitar que la misma dé lugar a potenciales restricciones o limitaciones a la libertad de concurrencia, que se traduzcan luego en obstáculos insalvables para el desarrollo y el progreso del país.

Sin que resulte el objeto de este artículo analizar los aspectos técnicos vinculados a la normativa, no está demás remarcar que la misma centra su atención en los ejes principales sobre los cuales habitualmente legislan este tipo de normas: los acuerdos prohibidos (carteles), el abuso de posición dominante (adscribiendo a la línea doctrinal de la regla de la razón y no castigando per se una posición de dominio sino su ABUSO), y el control de concentraciones (para prevenir estructuras concentradas que constituyan un obstáculo para la libre concurrencia). 

Asimismo, cabe destacar que desde su puesta en marcha la autoridad se ha involucrado en el análisis de más de una treintena de operaciones de concentración, resultando esta dimensión estructural la que más ha demandado la atención y los recursos de la autoridad, siendo escasos aun los procesos de investigación instruidos para la sanción de conductas anticompetitivas.

No obstante la existencia de una normativa específica de defensa de la competencia (que sin lugar a dudas puede ser mejorada a la luz de la experiencia internacional, por ejemplo en materia de herramientas de detección y sanción de conductas), y de contar con una autoridad de aplicación que a pesar de sus deficiencias presupuestarias (según un estudio del Banco Mundial, en el 2018 el promedio de recursos presupuestarios asignados a las autoridades de competencia en los países de la región era de 10 millones de Dólares, en tanto el presupuesto de la CONACOM para el 2021 no supera los ochocientos mil Dólares) deja ver un progreso en su capacidad técnica e institucional que puede apreciarse a través de sus pareceres y resoluciones, es innegable que está lejos de arraigarse en el Paraguay la concepción de la competencia como una herramienta de políticas públicas transversales de todos los sectores y ámbitos vinculados a actividades económicas.  

Políticas públicas de competencia activas y visibles, que se traduzcan en leyes y actos administrativos orientados a la promoción de la competencia (en las contrataciones públicas, en las regulaciones sectoriales, en sectores esenciales como el energético, en las empresas públicas, etc.) y en sentencias judiciales que resguarden este bien jurídico esencial. 

Resulta claro que a la fecha las actividades legislativas, administrativas y judiciales no han incorporado en el ejercicio de sus respectivas atribuciones la necesidad de velar por este bien jurídico de rango constitucional, aun cuando la propia ley de defensa de la competencia ofrece un mecanismo de consultas con la autoridad de aplicación que los órganos de las diversas esferas del estado podrían implementar, y que si bien no reviste un carácter vinculante, sin dudas tributaria al génesis de la cultura de la competencia en el Paraguay.

Como lo mencionan Daron Acemoglu y James A. Robinson en su obra Por qué fracasan los Países: los orígenes del poder, la prosperidad y la pobreza “La libre concurrencia constituye uno de los condimentos esenciales para el desarrollo y avance de los países”. De allí la necesidad imperiosa de promover ene el Paraguay políticas públicas estructurales y transversales de competencia, que incentiven el fortalecimiento de la capacidad competitiva de sus mercados y productos, sobre todo a través de la innovación, con miras a poder afrontar exitosamente los desafíos emergentes de un contexto regional y mundial tan extraordinario como incierto. 

Felix Santiago Bofferón | Partner
santiago.bofferon@pstbn.com.py
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